PPP项目合规性审查标准（二）

本文从PPP项目社会资本方主体、运作方式规范性问题两个角度出发，对PPP项目合规性进行归纳解析。

    一、社会资本方主体适格问题

   （一）规范性要求

    PPP社会资本方可以是已建立现代企业制度的境内外企业法人，包括国有控股企业、民营企业、混合所有制企业等，也可以是银监会大名单内的退出类融资平台公司，但银监会大名单内的监管类融资平台不得作为社会资本方。

    政策依据

    ◆ 财金[2014]113号：本指南所称社会资本是指已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业。

    ◆ 财金[2014]156号：本级人民政府下属政府融资平台公司及其控股的其他国有企业（上市公司除外）不得作为社会资本方参与本级政府辖区内的PPP项目。

    ◆ 国办发[2015]42号：政府和社会资本合作模式可以有效打破社会资本进入公共服务领域的各种不合理限制，鼓励国有控股企业、民营企业、混合所有制企业等各类型企业积极参与提供公共服务。

    大力推动融资平台公司与政府脱钩，进行市场化改制，健全完善公司治理结构，对已经建立现代企业制度、实现市场化运营的，在其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能的前提下，可作为社会资本参与当地政府和社会资本合作项目，通过与政府签订合同方式，明确责权利关系。

    ◆ 财金函[2016]47号：未按国办发[2015]42号文要求剥离政府性债务、并承诺不再承担融资平台职能的本地融资平台公司作为社会资本方的，不再列为PPP备选项目。

    ◆ 财办金[2017]92号：存在下列情形之一的项目，应予以清退： ......不符合规范运作要求。包括未按规定转型的融资平台公司作为社会资本方的。

    ◆ 财金[2018]54号：加强PPP项目合同签约主体合规性审查，地方政府融资平台公司不得作为社会资本方。

    综上，PPP社会资本方可以是国有控股企业、民营企业、混合所有制企业等各类型企业。

    政府融资平台公司如果已经完成退出程序、并符合上述规定条件的，可以作为PPP的社会资本方参与PPP。

    未按规定转型的融资平台公司（即监管类融资平台）不得作为社会资本方。

   （二）判断标准

    政府融资平台公司作为PPP社会资本方的，必须同时符合以下两个条件：

    1、实质要件

    如果这个政府融资平台公司在银监会大名单内，就必须是退出类融资平台。

    所谓退出类平台，是指按银监发[2013]10号文《关于加强2013年地方政府融资平台贷款风除监管的指导意见》要求，经核查评估和整改后，具备商业化贷款条件，自身具有充足稳定的经营性现金流，能够全额偿还贷款本息，整体转化为一般公司类客户管理的融资平台。

    核心退出条件如下：

• 须符合现代公司治理要求，系按商业化原则运作的企业法人。


• 资产负债率在70%以下，财务报告经过会计师事务所审计。

• 各债权银行对平台的风险定性均为“全覆盖”（指借款人自有现金流占其全部应还债务本息比例100%[含]以上）。

• 存量贷款中需财政偿还部分已纳入地方财政预算管理，并已落实预算资金，且存量贷款的抵押担保、期限、还款方式等已整改合格。

• 诚信经营，无违约记录，可持续独立发展。

    2、形式要件

    符合国办发[2015]42号文规定：对已经建立现代企业制度、实现市场化运营的，在其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能的前提下，可作为社会资本参与当地政府和社会资本合作项目。

    二、运作方式规范性问题

   （一）规范性要求

    PPP项目合规的运作方式包括OM（委托运营）、MC（管理合同）、BOT（建设-运营-移交）、BOO（建设-拥有-运营）、TOT（转让-运营-移交）和ROT（改建-运营-移交）等，但不包括各种形式的BT（建设-移交）模式。

    政策依据

    ◆ 财金[2014]113号：PPP项目运作方式主要包括OM（委托运营）、MC（管理合同）、BOT（建设-运营-移交）、BOO（建设-拥有-运营）、TOT（转让-运营-移交）和ROT（改建-运营-移交）等。具体运作方式的选择主要由收费定价机制、项目投资收益水平、风险分配基本框架、融资需求、改扩建需求和期满处置等因素决定。

    ◆ 财金[2015]57号：对采用建设-移交（BT）方式的项目，财政部将不予受理。

    ◆ 财金函[2016]47号：运作方式采用建设-移交（BT）方式的项目，将不予受理。

    ◆ 财金[2016]92号：项目实施不得采用建设-移交方式。

    ◆ 财办金[2017]92号：存在下列情形之一的项目，应予以清退： 仅涉及工程建设，无运营内容的（亦不得入库）；采用建设-移交（BT）方式实施的。

   （二）判断标准

    无论是OM、MC还是BOT、BOO、TOT和ROT模式，PPP项目运作模式的最核心点就是：项目要有“实质性的运营”（Management或Operation），而不能缺少实质性运营环节，仅仅是BT（建设-移交）模式。

对于运营责任，财金[2018]54号文提出“不得约定将项目运营责任返包给政府方出资代表承担或另行指定社会资本方以外的第三方承担”。

    不过，这一点确实与前期财金[2014]156号《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》附件PPP项目合同指南规定不符。

    2014年的合同指南提出，部分项目运营可以委托给专业运营商，根据不同PPP项目运作方式的特点，项目公司有时会将项目部分的运营和维护事务交给专业运营商负责。

• 政府付费机制的项目公司可能会将大部分的运营事务交由专业运

营商负责；

• 使用者付费机制的项目由于存在较大需求风险，项目公司可能仅仅会将部分非核心的日常运营管理事务交由专业运营商负责。

    PPP项目合同中约定的项目公司的运营和维护义务并不因项目公司将全部或部分运营维护事务分包给其他运营商实施而豁免或解除。